Legale Volten zum eigenen Nutzen
Das Verbot privater Wettbüros dient offiziell dem Kampf gegen die Spielsucht, tatsächlich nützt es den Finanzministern
Dem in Gibraltar ansässigen privaten Sportwettenanbieter bwin (früher: betandwin) ist die rote Karte gezeigt worden: von einem Schiedsrichter, der in Personalunion Gegenspieler ist. Pünktlich zum Auftakt der Fußballbundesliga untersagen die zuständigen Bundesländer dem Trikotsponsor von Werder Bremen und 1860 München unter Berufung auf das staatliche Wettmonopol die Geschäfte hierzulande und versiegeln zahlreiche Wettbüros. Während sie ihr ungewohnt einträchtiges Handeln mit dem Kampf gegen Spielsucht, Betrug und Manipulation begründen, geißeln Wettbetreiber und viele Kommentatoren die Maßnahme, weil diese in Wahrheit nur die Staatseinkünfte aus dem Wettmonopol schützen solle.
Es geht um viel Geld: milliardenschwere Wettgewinne, Steuereinnahmen, Sponsorengelder, Breitensportförderung. Der Spiel- und Wettindustrie werden - auch dank Internet - riesige Potenziale bescheinigt, die, abgesehen von den Monopoleinnahmen der öffentlichen Hand, nunmehr an Deutschland vorbeizufließen drohen. Darüber hinaus steht der Konflikt aber auch stellvertretend für grundlegende politische und ökonomische Zielkonflikte: Individualismus oder Paternalismus? Wettbewerb oder Monopol? Arbeitsplätze um jeden Preis?
Wenn sich der erste Pulverdampf verzogen hat, wird die Stunde der Gerichte schlagen, denn die Wettanbieter werden sich ihrem Schicksal nicht fügen. Den Ausschlag wird geben, inwieweit ein staatliches Wettmonopol mit deutschem Verfassungsrecht und europäischem Gemeinschaftsrecht (die meisten Wettanbieter verfügen über Lizenzen anderer EU-Mitgliedstaaten) vereinbar ist. Bereits 1999 und vor allem 2003 (Italien betreffend) hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) die Begründungspfade vorgezeichnet; das Bundesverfassungsgericht folgte in einer im März 2006 ergangenen Entscheidung zum bayerischen Lotteriegesetz. Das Angebot von Sportwetten steht grundsätzlich unter verfassungsrechtlichem und europarechtlichem Schutz. Die Monopolisierung des Wettangebots zugunsten des Staates greift in diese Rechte ein. Da Grundrechtseinschränkungen nicht beliebig zulässig sein können, muss die öffentliche Gewalt bestimmte Standards erfüllen. Diese als Verhältnismäßigkeitsprinzip bekannten Standards hat das Bundesverfassungsgericht bereits in den fünfziger Jahren entwickelt. Der EuGH hat sie übernommen und vier Kriterien entwickelt, an denen die Einschränkung euroaprechtlicher Grundfreiheiten zu messen ist. Danach muss geklärt sein, dass eine Beschränkungaus zwingenden Erwägungen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist; dass sie in nichtdiskriminierender Weise angewendet wird; dass sie geeignet ist, die Verwirklichung des durch sie verfolgten Zieles zu erreichen; und die Beschränkung darf nicht über das zur Zielerreichung Notwendige hinausgehen.
Der Kampf gegen Spielsucht und der Schutz vor Betrug, nicht jedoch die Förderung von Staatseinnahmen - selbst bei deren gemeinnütziger Verwendung - erfüllen nach Ansicht beider Gerichte grundsätzlich das erste Kriterium. Hier aber liegt zugleich einer der größten Schwachpunkte des Staatsmonopols, denn in Deutschland wurden bis März 2006 kaum wirksame Maßnahmen zur Verhinderung von Spielsucht ergriffen. Im Gegenteil wurde das staatliche Wettangebot Oddset aggressiv beworben, Wetten wurde als sozial adäquate Tätigkeit vermarktet. Das Bundesverfassungsgericht hat darum einen radikalen Kurswechsel bis Ende 2007 eingefordert.
Allerdings ist zu bezweifeln, dass der EuGH bei einer Fristsetzung ähnlich großzügig wäre - hat er doch die gleichen Prinzipien schon vor drei Jahren klar formuliert, ohne dass die Bundesländer daraus die Konsequenzen gezogen hätten. Von einem "kohärenten und systematischen System zur Begrenzung der Wetttätigkeit" kann jedenfalls zwischen 2003 und heute in Deutschland nicht die Rede sein. Auf "Bewährungsfristen" zur Beseitigung einer unzulässigen Grundfreiheitsbeschränkung wird man beim EuGH vergeblich hoffen. Allerdings wäre es nicht das erste Mal, dass deutsche Behörden die einschlägige EuGH-Rechtsprechung zu lange unbeachtet gelassen haben. Zumindest in Sachen DocMorris und Niederlassungsrecht für Apotheken scheint man aus Schaden klüger geworden zu sein.
Zwar ist das deutsche System nicht diskriminierend, weil inländische und ausländische private Anbieter gleich schlecht behandelt werden (siehe Kriterium Nummer 2), doch ist an der Eignung des Staatsmonopols zur Bekämpfung der Spielsucht (Nummer 3) zu zweifeln, weil Spieler in Zeiten des Internet unkontrollierbar ins Ausland ausweichen können. Allerdings kann kein Verbot das inkriminierte Verhalten vollständig verhindern. Es genügt also, dass ein Monopol zur Bekämpfung der Spielsucht nicht völlig ungeeignet ist - was zu bejahen wäre.
Der zweite und letzte wichtige Angriffspunkt für die Anwälte der Wettbetreiber ist darum die Erforderlichkeit des Monopols (Nr. 4). Das gilt insbesondere europarechtlich, weil der EuGH den Mitgliedstaaten zwar verbal, nicht aber in der Sache einen derart weiten Ermessensspielraum einräumt, wie ihn das Bundesverfassungsgericht zuzugestehen bereit war. Er prüft recht genau, über welche milderen Alternativen ein Mitgliedstaat verfügt. Während das Bundesverfassungsgericht sich im Wesentlichen auf die korrekte Handhabung durch den Gesetzgeber verließ, gab der EuGH 2003 nicht umsonst zahlreiche Hinweise für in diesem Zusammenhang zu prüfende Einzelfragen mit auf den Weg. Das deutsche System sähe bei nahezu allen diesen Gesichtspunkten schlecht aus - schon weil die ausländischen Konzessionäre einer strikten Kontrolle durch ihren Heimatstaat unterliegen und Betrug wirksam auch gegenüber privaten Anbietern bekämpft werden kann. Es ist zudem mindestens überraschend, dass man ein Staatsmonopol für das mildeste Mittel hält, Spielsucht zu bekämpfen, im Kampf gegen Nikotin- und Alkoholabhängigkeit indes auf die Wachsamkeit von Einzelhandel und Wirten setzt.
Verfassungsrechtlich können die Bundesländer also gerade noch bestehen, wenn sie sich jetzt richtig gegen das Wetten ins Zeug legen. Europarechtlich sieht es dagegen düster aus. Statt auf dem Staatsmonopol zu beharren, sollten die Ministerpräsidenten die Privaten in eine ausgewogene, europarechtskonforme Lösung einbeziehen - schon um horrende Schadensersatzansprüche zu vermeiden. Im Duell vor dem EuGH werden sie sonst kläglich scheitern. Wetten?
(SZ vom 18.8.2006)
